2016年，济南市的卢某诉某消防支队，要求法院撤销某消防支队对其住宅附近消防栓的验收备案通知，因该消防栓的位置已经严重影响其进出户门。一审法院认为消防支队的备案通知只是对消防工程的技术性验收结果，不属于具体行政行为，不具有可诉性，裁定驳回卢某的***。卢某不服，上诉到济南市中级人民法院，济南市中院认为，消防支队的备案通知是对消防工程是否合格的最终确认，直接决定此消防工程能否启用，对建设单位具有行政约束效力，是一种行政确认行为，具有可诉性，判决撤销一审裁定。
从此案的过程来看，验收备案通知的性质认定是整个诉讼的关键，直接决定法院是否受理诉讼。行政行为是否具有可诉性，主要看这一行政行为是否属于具体行政行为。具体行政行为可诉，抽象行政行为不具有可诉性，而行政确认属于具体行政行为的一种。
我们来看看具体行政行为和抽象行政行为的定义。
抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。（出自中国人大网法律释义问答）
具体行政行为是指，行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。（出自中国人大网法律释义问答）
这两个概念之所以引用人大的问答释义，是因为现行的法律里还没有明确两种行政行为的概念，现有的定义是立法机关以问答形式作出的解释。因此，在实际工作中，很少能够很方便的查阅到两种行政行为的确切概念，更多的是凭借经验认知进行区别，这就难免有失偏颇。
从人大网的释义中可以看出，是抽象行政行为还是具体行政行为区别主要在于是否针对特定的相对人和是否直接影响相对人的权利义务，而不是作出行政行为的形式。在实际工作中，一些习惯性的认知是把受众广泛的规范性文件等同于针对不特定对象，只有具体指出姓名或单位名称的才算作具体行政行为。这一认知本身就是不准确的，很容易出现纰漏。来看这个例子。
1994年12月，四川简阳市人民***以通告的形式，对本市区范围内客运人力三轮车施行限额管理，1996年8月，简阳市***对人力客运老年车改型为人力客运三轮车（240辆）的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，简阳市***对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，简阳市***开始实行经营权的有偿使用，有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月，简阳市***针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。当地182名客运人力三轮车经营者认为简阳市***作出的《公告》和《补充公告》形成重复收费，侵犯其合法经营权，向简阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销《公告》和《补充公告》。此案在受理后经一审、二审，诉至最高人民法院。最终，最高人民法院确认《公告》和《补充公告》违法。
《公告》和《补充公告》的合法性在此不作讨论，我们只探究这两份公告的性质。虽然《公告》和《补充公告》中并未提及具体的人或单位名称，但法院依法受理***,就证明两份公告属于具体行政行为。也就是说，“针对特定相对人”并不要求列举姓名或名称，只要根据给相对人设定的条件能够准确具体的确定相对人的范围即可。根据上述两份公告设定的条件可以确定针对的三轮车主都有谁，这明显符合“针对特定相对人”这一条件。因此，具体行政行为的形式不局限于罚款、警告等明显的行为方式，还可以以规范性文件的形式存在。
那么问题来了，有些法律法规也是针对某一特定人群，为什么不算具体行政行为呢？还是从概念入手，具体行政行为首先必须是行政行为，法律法规规章是法律的渊源，现阶段，在审判活动中只能作为审判的依据，不能作为审判的对象。因此，制定法律法规规章是立法行为，不是行政行为。我们国家能够行使广义上的立法权的，除了全国人大及其常委会，还包括国务院、国务院组成部门等机构。
至于规章以下的一般规范性文件是不是具体行政行为，首先看是否针对特定的相对人，如果是，再看是否直接影响到相对人的权利义务，如果两个条件均具备，大概率就是具体行政行为，比如上述《公告》为特定的三轮车主设定了缴费的义务，两者兼具，就是一个具体行政行为。
当然，用上述的方法去甄别具体行政行为只能是概率意义上的相对准确，毕竟目前还没有法条或司法解释方面的确切定义，具体行政行为和抽象行政行为的界限在某些情况下仍然比较模糊，还要具体问题具体分析。另外，有些行政行为也很难用抽象行政行为或者具体行政行为去界定，比如，交通事故责任认定。
交通事故责任认定由交警部门作出，针对特定相对人，责任认定的结果直接决定理赔方和理赔金额，显然不是抽象行政行为，那么，交通事故责任认定是具体行政行为吗？
2005年，全国人大常委会法工委就交通事故责任认定行为的性质专门发函进行了解释，《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号）中提到“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。”这一复函的效力如何呢？根据《立法法》第五十五条“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”根据这一规定，全国人**工委对于《道路交通安全法》第七十三条的解释属于有权解释，从而复函具有立法解释的效力，应该说效力足够高了。因此，2005年之后，可以说从法律层面来讲，道路交通事故责任认定本身已经不是行政确认行为，也就不是具体行政行为，不具有可诉性了。
那么，全国人**工委为什么要作出这样一个专门解释呢？在人**工委作出解释之前又是什么情况呢？我们来看下面这个2002年最高院的指导性案例。罗某不服四川省某市公安局交警支队作出的道路交通事故责任认定，于2000年某日向四川省某市龙马潭区法院提起行政诉讼。一审判决罗某败诉，罗某不服，向某市中级人民法院提起上诉。事故发生后，交警支队进行了事故责任认定，涉事双方在交警支队方面调解下，签订了调解协议，后罗某对事故认定中的责任划分有异议，向当地基层法院提***讼。 一审答辩中，被告交警支队称“原告对道路交通事故责任认定不服，只能在法定的15日内向上一级交警部门申请重新认定。原告没有申请重新认定，而是同意调解并达成调解协议。现原告向法院提起行政诉讼，不服的只能是‘调解协议’。调解行为不属于行政诉讼受案范围。因此，应当驳回原告***。”交警支队所称“法定十五日内”是当时正在执行的《道路交通事故处理办法》（2004年废止）第二十二条的规定时限。二审法院认为，道路交通事故责任认定是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为，在复议时限上应当使用《行政复议法》中“六十日”的规定，而不是交警支队在责任认定书中注明的“十五日”。最终，二审法院经过审理，支持了罗某要求重新进行事故责任认定的诉讼请求。这一案例作为最高院发布的指导性案例是具有指向意义的，也就是说，至少在2002年之前，审判机关是倾向于将交通事故责任认定定位为行政确认行为的。但是，我们国家不是判例法国家，指导性案例虽然具有指向作用，但不能直接作为审判的依据，而2005年全国人**工委的复函却具有立法解释的效力，因此，从法律规定上来说，在2005年之后，交通事故责任认定已经不是具体行政行为了。
不过，从罗某的案例中可以看出，交通事故责任认定在形式上的确与前述的备案通知十分相似。如果不是人**工委一锤定音，相信类似的诉讼案件还会出现。
那么，为什么全国人**工委在之前存在最高院的指导性案例的情况下要作出相反的解释呢？笔者更倾向于人**工委的解释属于一种法律拟制行为，通过法律解释的方式明确规定交通事故责任认定不属于具体行政行为。作出这样一种法律拟制的目的在于寻求行政质量和行政效率的平衡。根据网上的一组统计数字，全国平均每天发生的交通事故在5万起左右，这一数字的准确性有待考证，但凭生活经验判断，在我们国家，每天的交通事故数量是惊人的，同时，交通事故责任认定直接与保险理赔相连，在处理上需要具备较高的时效性。如果按照行政复议的期限处理交通事故认定，一是法律资源明显不足，二是保险理赔很难运转。这两点困难是其他具体行政行为没有的。在当下几乎家家有车的情况下，一旦将交通事故责任认定明确为具体行政行为，交警部门的运转效率会急转直下，反倒会影响到交通事故处理的整体水平。因此，笔者认为，全国人**工委的解释是基于全社会交通事故处理的通盘考量，类似于一种法律拟制行为。
现阶段，当事人如果不服交通事故责任认定，应该如何救济呢？2017年，公安部出台的部门规章《道路交通事故处理程序规定》第七十一条规定：“当事人对道路交通事故认定或者出具道路交通事故证明有异议的，可以自道路交通事故认定书或者道路交通事故证明送达之日起三日内提出书面复核申请。当事人逾期提交复核申请的，不予受理，并书面通知申请人。复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。同一事故的复核以一次为限。”
虽然交通事故责任认定已经不属于具体行政行为，但最终复核机关与作出事故认定机关属同一部门，当事人的救济渠道是否略显单薄呢？在兼顾公平和效率的前提下，可否考虑给当事人提供第三方仲裁的救济渠道呢？当然，这并不是说一说那么简单，实践起来应该难度不小。
（以上案例来自最高院指导性案例，出现的姓名为化名）